Тезис «Чиновник должен трепетать» до того избитый, что мало кому кажется странным. Хотя странного в нём много.
Перед кем должен трепетать чиновник?
Перед обывателем, у которого нет политической субъектности? Разве что чиновник в каждом просителе должен подозревать Марвина Химейера, который не сегодня завтра снесёт бронированным бульдозером полгорода.
Перед начальством? Как правило, чиновники, которые действительно принимают какие-то значимые решения, при нисходящем распределении функций, ресурсов и полномочий просто так, по направлению из службы занятости, на свои должности не попадают. И, соответственно, не только подчиняются вышестоящему руководству в рамках официальных предписаний, но и оказывают неформальные услуги, делают всё, что понадобится: красивые отчёты, нужные итоги голосований, решения судов, разрешения и т.д. Затыкают рот, кому надо. Делятся, когда надо. Делают так, чтобы народ не вякал. Таким образом создаётся круговая порука, разрушить которую может только ну-у очень громкий общественный резонанс.
Перед силовиками, судом и т. п.? Даже если предположить, что нет никакой круговой поруки, неминуемо возникает надзорная нирвана, поскольку надо присматривать за надзирающими, контролировать присматривающих и этот каскад стремится к бесконечности: Quis custodiet ipsos custodes? (Кто же будет сторожить самих сторожей?) Но, поскольку круговая порука всё-таки есть, нижестоящим зачастую даже не приходится самим решать вопросы с надзирающими. В каких-либо надзорных, регулирующих и прочих органах сидят такие же чиновники, получающие бюджеты и полномочия сверху. А, поскольку наверху важно только, чтобы были хорошие показатели, чтобы народ не вякал и т.п., то нижестоящим, бывает, даже хоботиться не надо, чтобы подружиться с контролирующими коллегами: вышестоящие сами всё наладят, т.к. это в их интересах.
Казалось бы, очевидно, что страна тем сильнее, чем полнее реализуется созидательный потенциал каждого человека, но устройство современных государств далеко от соответствия этой арифметической истине. Система госуправления, как правило, соответствует не обстоятельствам, а штатному расписанию.
Строго говоря, это антинаучно – формировать структуру управления, писать должностные инструкции и т.д., будучи уверенным,
1) что эта структура будет соответствовать задачам, которые возникнут завтра, и
2) для каждой должности найдётся подходящий исполнитель.
Во-первых, такое идеалистическое представление может основываться только на ясновидении, поскольку планирование предполагает лишь определённую вероятность того или иного развития событий, а существующая структура управления настолько жёсткая, что ни о каком её приспособлении к меняющимся обстоятельствам речь идти не может. Вот пример из жизни: когда у интернет-магазина en***.ru появился мошеннический сайт-двойник en***.moscow, выяснилось, что в Роскомнадзоре нет подразделения, которое бы занималось быстрой блокировкой таких сайтов. РКН передаёт обращение в МВД, и там начинается канитель на несколько недель, а то и месяцев. Только в Воронежском УВД сидит 2 или 3 офицера полиции и они отрабатывают такие дела, чтобы в итоге написать отписку и порекомендовать обратиться в суд, по решению которого РКН должен заблокировать мошеннический сайт. Это точно не один месяц плюс судебные издержки, а развернуть сайт на новом домене - дело 40 минут и 1000 рублей. Уверен, что многие интернет-магазины финансировали бы из налога на прибыль деятельность подразделения РКН, которое эффективно боролось бы с интернет-мошенниками. При этом множество людей не стало бы жертвами мошенников и МВД было бы избавлено от заведомо бессмысленной работы. Но проходят годы, и такое подразделение не появляется ни в составе РКН, ни в составе МВД...
Если мы признаём, что будущее мы не видим, тогда должен быть механизм оперативного наделения ресурсами и полномочиями. Механизм аварийно-ручного администрирования в условиях нисходящего распределения ресурсов и полномочий не обеспечивает оперативное приспособление процесса управления меняющимся условиям, поскольку система обратной связи рассчитана только на восприятие определённых предусмотренных сигналов, а всё предусмотреть невозможно. Яркий пример — всплеск волонтёрского движения в поддержку СВО, компенсировавший в значительной степени неповоротливость бюрократии. Механизмом, обеспечивающим быструю реакцию, могла бы стать прямая адресация налогов в сочетании с сопутствующими социальными институтами: репутационной юстицией, референдумным законодательством и другими инструментами прямого действия.
Во-вторых, мало того, что не получается придумать правильные государственные функции, есть ещё и такая неизбывная печаль: не получается для каждой из придуманных функций найти подходящего раба. Штатное расписание с его должностными инструкциями неизбежно обречено на заполнение штатных единиц исполнителями, не в полной мере соответствующими должностным требованиям.
С другой стороны, даже если есть человек, который может идеально выполнить какую-то задачу в интересах общества, то практически отсутствует вероятность, что для него в штатном расписании найдётся подходящая должность с нужными ресурсами и полномочиями. Соответственно, для применения созидательных способностей каждого человека требуется совершенно новая структура управления, и полномочия должны быть соразмерны возможной ответственности и способностям человека. В идеале, у каждого человека должны быть именно такие ресурсы и полномочия, которые необходимы и достаточны для развития и применения его созидательных способностей, а это такое же уникальное сочетание, как отпечаток пальца. Соответственно, борьба за власть теряет смысл, как не имеет смысла борьба за отпечаток чужого пальца. Также теряет смысл штатное расписание.
Да, это будет непривычный мир. Мир без табели о рангах. Но и, в то же время, мир с меньшей, чем сейчас, конфликтной массой. Почему так? Любая способность проявляется и совершенствуется только в процессе соответствующей деятельности (это очень важный момент, о котором, тем не менее, часто забывают). Человек, обладающий определёнными способностями, стремится их применить, причём, по возможности, с максимальной выгодой. Отсутствие точки приложения способностей или явно недостойный эффект от их применения неминуемо оборачивается бегством человеческого капитала. По аналогии с кровотечением, которое может быть внешним и внутренним, потеря человеческого капитала тоже может быть как внешней (утечкой мозгов), так и внутренней (в «лучшем» случае — деградацией профессиональных и личностных способностей, в худшем — их деструктивной реализацией). Причём ущерб от этой потери, как правило, превышает «стоимость» человеческого капитала, т. к., например, деструктивная реализация способностей может быть направлена не только вовнутрь (психические расстройства, суицид, зависимости, «прожигание» жизни и т. д.), но и вовне (криминал, бытовая агрессия, протестные действия, вандализм, терроризм и т. д.), что резко умножает ущерб.
Прямая адресация налогов создаёт в сфере общественного подряда рынок товаров и услуг, на котором у каждого человека есть шанс проявить себя как в качестве заказчика, так и в качестве исполнителя, даже при отсутствии «нужных связей» и опыта в «прокручивании схем». А каждый успешный опыт будет окрылять участников общественного подряда, повышать в обществе уровень пассионарности.
Но пассионарность - не благо сама по себе. Если в обществе не работают институты, которые позволяют удерживать события в конструктивном русле, то пассионарность приводит к катастрофе, как показывает история фашистской Германии и более свежие события. Примеры Ельцина и Зеленского показывают, что, например, президентская власть к таким институтам точно не относится. Поэтому нужно развивать институты, препятствующие концентрации власти: прямую адресацию налогов и сопутствующие институты.
На практике ситуация с кадрами в условиях нисходящего распределения функций, ресурсов и полномочий осложняется не только принципиальной невозможностью создать штатное расписание, которое обеспечивало бы применение созидательных способностей каждого человека. Руководству нужны такие исполнители, которые не могли бы вышестоящих подсидеть. То есть «слишком умных» наверх никто особо не двигает и блистать талантами им не даёт, ибо чревато.
Структура управления, построенная по рефлексивному принципу «возникла проблема — создали (когда-нибудь, если вообще) ведомство для её решения», устремлена, по сути, в прошлое. Опустим, чтобы не усложнять, вредительские и корыстные мотивы построения структуры управления, из-за которых Россия осталась без станкостроения, гражданского авиастроения и т. д., из-за которых МИД и другие ведомства обслуживают интересы сырьевых олигархов и т.п. Рассматриваем стерильный вариант управления. Так вот, поскольку «генералы всегда готовятся к прошедшей войне», то, соответственно, ретроспективный характер носит система образования, призванная обеспечить кадрами эту структуру управления, то есть молодёжь занята усвоением накопленного багажа знаний. Перспективная педагогика, нацеленная на выявление и развитие способностей, не востребована.
Cитуация в плоскости элит также говорит о том, что нисходящее распределение функций, ресурсов и полномочий — это зло, поскольку неизбежно порождает номенклатурную элиту и сопутствующие пороки — безнаказанность, коррупцию, головотяпство, кумовство и прочие злоупотребления, поскольку нет надлежащей оценки предполагаемых результатов со стороны общества, которое является действительным потребителем услуг, а доступ к ресурсам создаёт соблазн и возможность потратить сколь угодно большую часть этих ресурсов на сохранение такого доступа в будущем (т.е. на устранение конкурентов, ограничение гражданских свобод, свободы слова и т.д.).
Восходящее распределение функций, ресурсов и полномочий, напротив, порождает ситуативную элиту, которая до сих пор возникала только в моменты социальных потрясений и слома старой общественной системы — людей, полных сил и идей, и востребованных обществом в данный момент. Только, в отличие от революционных ситуаций, восходящее распределение порождает ситуативную элиту не в результате экзальтации и не в сопровождении многочисленных жертв (в том числе среди нарождающейся элиты), а в результате определения исполнителя общественного подряда. Ситуативной такая элита называется потому, что пользуется ресурсами и полномочиями только в момент исполнения общественного подряда — однократного или длительного. В первом случае ресурсы перестают поступать и полномочия прекращаются в тот момент, когда подряд выполнен. Во втором случае — когда заказчики отзывают свои голоса и адресации ресурсов на эту деятельность (по бессрочному общественному подряду голосование проводится непрерывно, регламент непрерывного голосования должен обеспечивать изменение статуса подряда только при достаточно существенном изменении соотношения голосов «ЗА» и «ПРОТИВ» исполнителя или общественной значимости подряда) или когда исполнитель перестаёт выполнять подряд по собственной инициативе.
Терминологическое примечание. Часто замечал, что использование термина "бюрократия" при рассмотрении альтернативных социальных устройств очень затрудняет обсуждение (разумеется, при рассмотрении прошедших исторических периодов таких сложностей не возникает). Поэтому я бы говорил не о бюрократии, а о номенклатурной элите, подразумевая, что нисходящее распределение ресурсов и полномочий обуславливает её номенклатурный характер и сопутствующие свойства (сосредоточенность на собственных интересах, склонность к коррупции, кумовству и прочим злоупотреблениям). Такая терминология допускает рассмотрение возможности формирования ситуативной элиты, не обладающей такими свойствами, за счёт восходящего распределения ресурсов и полномочий. Конечно, ситуативная элита формируется и за счёт других факторов, например, в результате социальных потрясений, но в условиях нисходящего распределения ресурсов и полномочий она неизбежно превращается в номенклатурную.
Разумеется, сам переход к восходящему распределению функций, ресурсов и полномочий — это эволюционный процесс, который никогда не закончится в полной мере, поскольку в каких-то сферах общественной жизни останется востребованным нисходящее распределение. Например потому, что восходящее создаёт условия для пассионарной невосприимчивости. Пассионарная невосприимчивость — это состояние общества, в котором каждый человек имеет высокие шансы самореализации, сосредоточен на ней и постоянно живёт, как ему кажется, предельно насыщенной жизнью, и пассионарной идее просто нечего воспламенить: всё, что может гореть, постепенно сгорает в повседневной деятельности. Поэтому следует оставить централизованное бюджетирование в определённых сферах, как и другие возможности для больших провалов и больших прорывов.
Вообще, любой метод имеет свои плюсы и минусы, которые, опять же, не абсолютны: одно и то же свойство метода в одних условиях будет плюсом, а в других — минусом. Поэтому следует не заменять один метод другим, а создавать условия для их конкуренции за области применения.
Самое главное - какая польза от этого трепета? Конечно, страх наказания может заставить человека не нарушать законы и предписания, но наша нормативная система настолько запутана, абсурдна, противоречива, что избежать ошибки не сможет даже тот, кто ничего не делает. Поэтому наказание ждёт как раз того, кто идёт против системы, неугоден начальству и т. д. В такой ситуации нужны как раз смелые, инициативные новаторы, кипящие идеями, как разгрести эти Авгиевы конюшни, и имеющие для этого свободу действий, но никак не педантичные исполнители, скованные страхом и берегущие честь мундира.
Страх наказания никак не способствует интеллектуальной и творческой активности. С другой стороны, нестандартные решения, интуиция, творчество, инициатива должны быть направлены на общественную пользу, а не на криминальные рекорды.
Как добиться этого равновесия? В рамках восходящего распределения ресурсов и полномочий управленческие, разрешительные, надзорные, экспертные, карательные и другие подобные функции должны выполняться на условиях общественного подряда: люди проголосовали, что такие-то работы или услуги нужны, провели общественное обсуждение договора и голосование, наполнили бюджет прямой адресацией налогов, работа пошла. Делопроизводство (за редкими исключениями в виде тайны следствия и подобных обстоятельств) ведётся открыто, причём открытость должна обеспечивать автоматический сбор и обработку данных.
Поскольку не отменяется нисходящее распределение ресурсов и полномочий, старые структуры продолжают выполнять свои функции, и ничего не рушится. При этом создаются новые, и появляется возможность сравнить методы работы старых и новых структур, перенять успешный опыт. Тогда в список должностных обязанностей исполнителей общественного подряда попадёт только такая работа, которая действительно нужна людям, поскольку никто не будет платить, например, за составление отписок. Тогда исполнителю будет проще обратиться к заказчику для пересмотра объёма работ, если он убеждается, что лишнюю работу можно сократить без вреда для результата. Разве сейчас может госслужащий обратиться к вышестоящему руководству с предложением убрать лишнюю работу?! Тогда должностные лица будут стараться для населения, а население не будет видеть в чиновниках классовых врагов.
Что вместо трепета? Реализация созидательного потенциала каждого человека. Цель-то ведь должна быть не в том, чтобы заставить чиновника трепетать, бояться и т.д., а в том, чтобы создать такую систему, при которой каждый из нас мог бы принести обществу максимум пользы и реализовать свой созидательный потенциал, получив для этого от сограждан ресурсы и полномочия. Мы же хотим, чтобы наши проблемы решали инициативные, творческие люди. Многие из нас сами полны идей, как изменить к лучшему наши города, сёла и, вообще, жизнь. Социальное устройство как раз это и должно обеспечивать. А не "чтобы чиновник трепетал".
